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国家监察机构设置的宪法学思考小鱼儿论坛www.922111.com

日期: 2019-10-08 浏览次数:

  国家监察体制改革是一个宪法问题。而这个宪法问题的关键又在于如何具体设置国家监察机构。这需要厘清国家监察机关的宪法地位和性质,并以人民代表大会制度为核心,来分析国家监察机构在宪法上进行设置的具体要求,进而以“民主制约原理”、“机构效能原理”、“制度耦合原理”三重原理作为判断国家监察机构设置合宪性的根本标准。

  内容提要:国家监察体制改革是一个宪法问题。而这个宪法问题的关键又在于如何具体设置国家监察机构。这需要厘清国家监察机关的宪法地位和性质,并以人民代表大会制度为核心,来分析国家监察机构在宪法上进行设置的具体要求,进而以“民主制约原理”、“机构效能原理”、“制度耦合原理”三重原理作为判断国家监察机构设置合宪性的根本标准。

  标题注释:本文是2016年马克思主义理论研究和建设工程“三个重大”课题《推进党内监督制度化、规范化和程序化》和中国人民大学重大项目《宪法商谈原理研究》的阶段性成果。

  第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人大常委会关于开展监察体制改革试点的决定》(以下简称《决定》),2017年6月23日,第十二届全国人大常委会第二十八次会议第一次审议了《国家监察法》草案。这是现行宪法实施以来,国家机构层面一次最大幅度的改革,它既是围绕反腐败制度定型化的重大政治改革,也是极大丰富和发展了人民代表大会制度的重大宪法改革,还是关涉到具体部门法对相关权力配置、重整与协调的重律改革。

  然而,政治决断必须在宪法上获得规范效力才能进一步转化为可以操作的法律制度,部门法的制度设计最终也必须与宪法的根本制度安排保持一致,因此,这项改革最终仍然是一个宪法问题。抽象的政治决断与具体的部门法制度只有通过宪法这个转介平台和链接规范,才能获得统一与实现。

  学术界对于这项课题,研究路径大体从三个方面展开:一种是一阶观察法,也就是以《国家监察法》本身及相关问题为研究对象,实质是探讨一个理想的《国家监察法》其内容应该如何规定,如何在内容上处理与相关法律,例如《刑事诉讼法》、《行政监察法》的关系,尤其是如何既充分保障反腐败制度的有效性,又保障被调查人的相应权利和实现相关机构的职能分工制约合作,行政法学和诉讼法学的学者更多聚焦于此。①第二种是二阶观察法,也就是不对《国家监察法》的具体内容进行研究,而是观察该政治改革的法律程序,确保重大改革符合宪法和《立法法》对相关权限、程序的要求。②第三种是《国家监察法》制定的相关问题研究。最重要的应该是由于国家监察体制改革引起的宪法文本本身的变迁,以及我们如何从一种立宪主义的立场出发,明确设立国家监察机构的合宪性标准。这个进路的研究是宪法学者责无旁贷的,但迄今还没有从宪法有关国家建构和国家机构设计的根本原理出发来进行严肃思考的成熟之作,然而在现行宪法必然会在第十三届全国人民代表大会进行相应修改的背景下,我们在这个进路上对宪法文本的制度调整进行研究就尤其具有必要性和紧迫性,对于学者来说这种研究归根结底又必须建立在严肃学理思考和提炼中国国家建构的根本宪法原理之基础上。

  因此,本文则更多聚焦于中国宪法和宪法学原理的层面,抱持审慎与理性,来分析这场改革对于迎接“随时来临的宪法时刻”所需要着力解决的一些问题,厘清国家监察机关的宪法地位和性质,并以人民代表大会制度为核心,来分析国家监察机构在宪法上进行设置的具体要求,进而提出三重基本原理作为判断国家监察机构设置合宪性的根本标准。

  宪法是政治与法律的结构性耦合,通过它的规范作用,政治意志获得法律形式,而法律形式也服务特定的政治内容。③因此,一项政治改革的合法性既来自实现特定的政治意志,也必须符合其在宪法上的形式地位。这项改革起于政治议题,那就是形成国家反腐败的科学的权力结构④,本质上是要重新配置相关权力,并厘清权力之间的关系。这可以从传统上两个结构性缺陷来观察:

  第一个结构性缺陷是党的纪律部门与行政监察部门之间权力不匹配、不对等。传统的体制虽然是党的纪委机关与行政监察部门合署办公,形成反腐败合力,但两个系统在权力的覆盖面、对等性等方面都存在较大问题。纪检监察权力其效力只能及于中共党员,其他行使公权力的非中共党员不能被覆盖,而官僚主义的弊害显然又不仅仅存在于中共党内;行政监察机关在组织序列上仅仅是一级政府的组成部门,其根据《行政监察法》行使职权,也只能将效力及于行政机关工作人员。⑤因此,虽然纪检机关与行政监察机关合署办公,但留有比较大的规范缝隙,且各自调整范围有很大的不同,这种合署办公在形式上实现了党和国家反腐败的权力同步,但在内容和实质上却存在比较大的差异和距离。

  第二个结构性缺陷是党的纪律部门与法律监督机关之间权力衔接不到位、不充分。党纪不能代替国法对于权力腐败的法律责任追究。党的纪律部门是对党员公职人员纪律的处分和相关责任认定,涉及需要进一步追究法律责任的则要移转检察机关,这需要两种性质权力在任务和程序上的有效衔接,但实际上传统的衔接并不到位,例如有的党内调查权力涉及《宪法》第37条所保护的公民人身自由,缺乏明确的法律授权;在涉及是否构成犯罪从而需要移送司法机关的判断过程中,党内的调查是否具有足够的判断专业性和手段充分性,也值得考虑;再如,检察机关对腐败公职人员需要审查起诉、提起公诉,但同时它也是法律监督机关,又有超然的一面,这种角色冲突也使得权力的配置存在一些问题。

  上述权力结构的不科学归根结底表现为反腐败的权力覆盖面不够,独立性不够和法律授权充分性不够。由此,全国人大常委会决定试点建立一种集中统一、权威高效的国家监察机关,首先将所有行使公权力的主体都纳入监督范围,超越党派身份;其次将这个机构定性为由同级人民代表大会产生的一级国家机关,与同级政府、法院和检察院并行,解决其独立性;最后则按照监督-调查-处置的逻辑重新配置监察权力,实现手段的法律授权充分性,将行政监察、检察机关等传统涉及职务腐败的监督职能都划归这个统一机构,并完成党的权力法律定型的制度设计(在《决定》中规定了谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、小鱼儿论坛www.922111.com,留置等一系列措施)。

  那么,在宪法上如何对这样一个独立的反腐败国家机构予以定位呢?从全国人大常委会上述决定内容来看,显然这个机构并没有突破中国的人民代表大会制度,仍然是属于人民代表大会制度下的一种履行专门监察职能的国家机构,它有如下宪法地位:第一,只能由同级人大及常委会选举产生的国家机构。既然是国家机构,它就只能由人大产生。因为全国人大及地方各级人大是我国宪法明定的“国家权力机关”。按照五四宪法对这个机关性质的解说,所谓“国家最高权力机关就是全国人民代表大会。包括三个方面:它是唯一的立法机关(第22条、第26条第1项);国家的其他机关都是由他产生、罢免、改组、监督;国家生活中的重大事件,都由他来决定”。⑥由此,权力机关区别于西方议会制度的一个最重要特征就是它产生其他一切国家机关,是一种制宪权在日常政治中的直接运用。现行宪法第2条也明确规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”从这个意义上说,国家监察机关由它产生,对它负责,受它监督,因此“监察”的对象本身不能及于各级人大的行为,而只能针对具有公职身份的人大工作人员。第二,党的统一政治领导与人大的统一法律领导下的国家机构。与其他同样由人大产生的国家机构不同,国家监察机关既是“党统一领导反腐败的国家机构”,也是在人大的领导下行使国家监察权的机构,这体现了一种中国式的混合宪制(mixed-constitutionalism),也就是说党的领导权与人大的领导权在这个机构里是同时直接发挥作用的:党的领导既是政治领导,也是业务领导,赋予这个机构政治生命;人大的领导主要是法律领导,尤其表现为一种监督,并赋予这个机构法律生命,因此国家监察机构呈现出一种“正义的双面神”形象。第三,行使独立、专门的国家监察权的国家机构。与其他国家机构相比,国家监察机构是独立行使特定国家权力的机构,不受其他国家机构的非法干涉。这种监察权有两个特点:第一,针对人,而不是针对行为。监察的对象是国家行使公权力的所有人员⑦,而不是某一个公权力行为,这区别于宪法规定的其他国家机构更多是针对行为行使的监督职能;第二,既针对公职人员的犯罪行为,也包括违法行为乃至一般的道德廉洁性⑧,这也使得它与其他国家机构更多是进行合法性评价有不同。因此,国家监察机构将来必然与同级政府、法院、检察院处在平行的宪法地位,在一般体制上要坚持宪法第3条规定的民主集中制,在具体业务上则要符合宪法第135条相关国家机关办理案件分工负责、互相制约、互相监督的原则。

  很多学者都注意到,无论是中国古代,还是代议制民主以降的西方,都有与国家监察机构类似的制度设计和实践,但我们仔细分析就会发现,目前探索建立的国家监察机构不是任何一种传统的转写,而是在人民代表大会制度下,融合中国问题意识所做的设计,无法简单套用任何一种既有的模式来解释和说明。

  从传统文化来看,中国的政治文化里很早就有“谏诤”的传统,据说早在尧的时候,就为了与民进谏方便,设“敢谏鼓”于庭堂;舜时放置木头于道路旁,让人在上面书写进谏,称为“诽谤木”,后世史家司马光言“过者,人之所必不免也,唯圣贤为能知而改之。古之圣王,患有其过而不自知也,故设诽谤之木,置敢谏之鼓”。⑨汉代刘向也称“君有过失而不谏诤,将危国家、陨社稷也。”⑩自秦制以来,就有“给谏制度”和“御史大夫”两套体系,前者监督君主,后者纠察官吏。封建社会后期,君主集权日益严重,“御史愈后,其权愈重;谏官愈后,其权愈微”,逐渐合一、成为专门监察百官的制度,到明清两代隶属于都察院内,并在地方设监察御史,其主要职责就是纠弹百官。(11)

  显然,我们今天要设计的制度并非是对这样一种御史文化与制度的转化。御史文化与纳谏传统本质上是贤人政治与专制文化的产物。尽管“三代以上,天下藏于天下”,天下为公的贤人政治也要避免主事者的无心之过,这是一种弥补智力性瑕疵、而非道义性瑕疵的手段;“三代以下,天下藏于筐筪”(黄宗羲语),君主一人专权,则通过监察御史,甚至“风闻言事”来驾驭百官,管束臣工。可以说是一种“术与势的结合”,在手段和程序上也与现代法治与宪法精神相去甚远。今天要建立的国家监察机构,必须接受宪法原则,包括权力分立与制约、人权保障等一系列客观价值的制约,其目的也绝非为了实现监督者个人的意志和权威,而是要确保公职人员的宪法忠诚。

  肇始于孙中山先生“五权宪法”的监察制度在文化动因上受到中国御史制度影响,并直接受到美国三权分立制度设计启发(12),将西方代议民主中国会的监督职能抽离出来成立专门机构。我国台湾地区“宪法”规定监察委员由民意机关选出,传统学说根据官会议释字第76号解释认为,监察院与立法院及共同属于民意机关,行使弹劾、纠察、纠举和审计权,并有相应的调查权。不过,根据后来官会议释字第325号解释的见解,配合“宪法”修改,将带有国会权力性质的“同意权”从监察院拿走,使得它更接近于一种准司法权。

  从现代性色彩来看,我们的国家监察机构当然与这种模式具有类似的形式理性,例如职能的相对独立,都履行监督的职能,但仔细辨别,发现有根本的不同:第一,我国台湾地区的模式是建立在权力分立与制衡基础上的,立法院与监察院有彼此制约的权力和空间(13),但国家监察机构则隶属于同级人民代表大会,它没有对人大的监督和制约的权力,同时我们的体制体现了执政党领导权的直接延伸和法律定型化,这也与纯属于国家机构性质的监察院不同。第二,我国台湾地区的“监察院”有些职能是国家监察机构不具有的。例如纠正与审计权。纠正权是监察院对“行政院”及各部署行政行为缺失或盲点的指正与提醒,相关行政主体需要在两个月内予以回复。(14)该权力对“事”而非“人”,类似于宪法规定的人大质询制度,并不为国家监察机构享有。同样,审计权也不为国家监察机构享有,宪法规定了专门的审计体制。第三,我国台湾地区“监察院”的监察对象既包括“中央”机构及公职人员,也包括地方机构及公职人员。例如弹劾权就针对“总统”、“副总统”、中央各院院长等,也针对地方除民意代表之外的公职人员,这与目前我们设计按照宪法规定的行政区划层级设立国家监察机构,并建立起于行政区划相对应的管辖权的思路也并不相同。

  从西方代议民主的实践来看,监督权整体上说属于国家民意机关,各项具体职能往往都由国会来直接行使,即便是带有专门调查性的机构或行为也都是国会授权或直接意志的产物,本质上是公共意志对政府潜在腐败意志的一种制约:“议会的主要职能并不是投票赞成或反对政府,而是监督政府的活动,监督部长们负责的行政活动。监督意味着既有权了解,又有义务打报告。有权调查行政机构,有义务向全国汇报,有发起公共辩论的优先权”(15)。

  美浓部达吉在其经典之作《议会制度论》中纵览欧美议会制度后指出,在议会内阁制的国家,内阁建立在议会信任的基础上,要维系此种信任,议会当然可以发展出各种监督内阁的权力,包括质问权、审查权、不信任投票权和弹劾权四大类。(16)

  所谓质问,从英国、法国和日本等经验来看,包括单纯质问和正式质问,后者往往引起内阁解散;审查权发源于1869年的英国,往往指对特定事项由议会中的专门审查委员会通过调查来对事实予以判断;不信任投票权则是议会,主要是众议院不仅仅针对内阁某一具体事情,而是敦促解散整个内阁,是一种相当严厉的法律问责;弹劾权也来自14世纪的英国,到19世纪在英国绝迹。它主要是针对内阁成员个体的行为进行问责的一种方式,无论议会内阁制还是美国式的三权分立式,都普遍采用。(17)

  从这些西方经验来看,本质上都是一种民主问责制(accountability)的产物,也就是政府要就公共事务的理由在民意机关面前做公共说明。(18)它并非以反腐败作为唯一制度目的,因此在性质上与我国的监察机关有根本不同。同时,权力主体基本上围绕议会而展开,很少发展出与其他国家机关并行的专门、独立监察机构。

  从宪法学上看,我国监察机构的本质是党的领导权在国家具体领域的法律定型,是一种中国式的混合宪制。混合宪制是对一种近代三权分立理想模型的消解,其古典形态可以追溯到亚里士多德对于城邦政治治理权的经验观察,“当代国家则多数已不能再维持绝对理想的权力分立模式,而是呈现出不同机构参与同一权力过程,互相影响的形态”。(19)

  国家监察机构之所以不同于前述几种制度或文化,就在于它的本质功能是要落实宪法序言“中国各族人民将继续在中国领导下进行现代化建设”的要求。宪法规定了中国的领导,但这种领导权需要法定化才能对国家治理产生直接效应和法律拘束力,因此在反腐败领域,党的政治领导权也需要法律定型,并与人大的法律领导权交织、配合,因此,对于这项改革的定位,我们不能单纯从国家机构的法律建构来思考,对改革思路的明确要避免陷入一种以法律作为绝对律令和唯一标准的“法律主义”的泥潭,必须具有基本的执政党意识:这项改革既是利用法律创设新的国家机构,也是执政党自我监督的政治举措。这项改革要尊重宪法,但必须首先理解政治。执政党与国家共同塑造监察机构,我们可以从如下三个方面来认识:第一,从国家监察机构的产生来看,党的意志赋予了它政治生命,人大的意志则将这种政治生命转化为法律生命,成为“法律上的人”,只有经过这个转化过程,它才不是一种政治-历史-经验的事实,而成为一个规范建构的产物,从而解决了其行为连续性和意志统一性的问题。(20)第二,从国家监察权的属性来看,它既是党执纪问责的权力,也是国家机构监督、处置公职人员的权力。在具体措施上,既有传统党纪问责的手段,例如谈话;也有国家法律的手段,更有党纪手段的法律定型,例如留置措施。将来都共同统一于《国家监察法》,实现党规与国法的一体。第三,从国家监察权所负责的主体来看,由于合署办公的特征,它既要对同级党委也要对同级人大负责。

  从理论上深究,中国的宪法体制始终需要面对将所有的公权力主体都塑造成“法律上的人”这样一个根本使命,依照D.Grimm的讲法,宪法首先是“授权法”,通过授权实现政治主体向法律主体转变;其次是“控权法”,在授权成为法律主体的同时再依照立宪主义的精神和立场对法律主体进行控制和规范。(21)在这个意义上说,“授权”是“控权”的前提,只有通过授权在法律上将特定主体地位创设出来,才能对其进行进一步的法律规范和控制。

  在中国语境里,这个论断就可以转化为我们如何使得执政党的意志和地位与国家机构的意志和地位,通过宪法这个链接而获得共同的规范平台,这是完成中国国家建构,实现政治成熟的关键,也是此次改革最大的意义,它第一次意味着党的领导权通过部分国家机构化而取得宪法的规范地位,并进入到具体立法之中,对于实现党的意志与国家意志借助宪法而统一具有重大历史契机,对于实现党的领导权的法律规范也具有重要意义,因此标志着中国式混合宪制的规范化、程序化和制度化。

  根据目前的改革试点方案,虽然解决了国家监察机构在人民代表大会制度约束之下这样一个根本宪法问题,但在具体职能、工作程序上还是存在与具体的国家机构宪法关系之建构问题。在这个问题上,我们不仅仅是要避免国家监察机构进入宪法与既有规范是否发生表面冲突,归根结底是要用中国宪法有关国家机构的根本原理或者说“宪法核”来约束这个机构,这种指引国家机构设计与发展的根本原理在现行宪法修改者看来可以归结为三条“使全体人民能够更好地行使国家权力”(民主制约原理)、“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”(机构效能原理)、“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”(制度耦合原理)。(22)由此,国家监察机构进入宪法必须遵守三条具体指针:首先必须充分接受同级人大的领导和监督,要形成对它的民主制约有效性;其次必须充分尊重其自身权力属性与运行规律,确保它的制度运转有效性;最后必须充分厘清它与相关国家机关的职能边界并形成制度合力,实现制度关联的耦合性。

  民主制约原理是指必须保证人民能够通过国家机构切实掌握国家权力,习总书记在《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中也明确指出:“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。(23)要防止权力滥用,失去宪法控制,归根结底就是要让国家机构必须通过法定的程序和方式最终对人民负责,从这个意义上说,国家监察机构必须对同级人大及常委会负责,受它监督,因此需要在宪法上明确作为机关的一级人大及常委会有哪些制约国家监察机关的手段。

  从宪法文本来看,国家机构负责人的任期制并非人大对它产生的国家机构的直接要求,但从深层次的民主制约原理来看,任期制是防止个人专权、确保民主的根本保障。同志在修宪前的关键讲话中指出:“从党和国家领导制度、干部制度方面说,主要的弊端是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。……废除领导干部终身制,关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。”(24)可见,任期制与国家监察机构立足于反腐败、铲除官僚主义的核心关怀完全一致,国家监察机构要实现执政党的自我监督,防止“灯下黑”,本身就必须建立起主要负责人的任期制,与其他多数中央国家机构一样,在宪法上规定“主要负责人连任不超过两届。”

  现行宪法第65条、103条分别规定了人大常委会成员不得兼任政府、法院、检察院的公职,这种职务回避也应该适用到国家监察机构,确保民主制约的中立与工作人员的专业化。

  现行宪法第62、67、101条分别规定了国家权力机关和地方权力机关对于“一府两院”的人事决定和监督的权力,这是民主制约原则在中国最重要的体现,将来同样应该在宪法中写入对国家监察机构人员选举、任命和罢免的人大的权力。

  现行宪法第62、67条明确规定了全国人大及常委会监督“一府两院”,并规定了行政机关对人大及常委会报告工作和接受质询的制度,《监督法》第二章将汇报工作与质询的对象扩展到人民法院与人民检察院,这与西方民主问责原理并不完全一致,原因即在于在议会内阁制国家,议会的监督主要是针对行政机关(内阁政府),这根源于洛克在《政府论》(下篇)中对“立法权和执行权”关系的阐述和卢梭防止政府对公意背弃引发解体的阐发,(25)政府被看作执行民主公意的机构,从公意机构那获得法律授权,从而需要对这种授权负责。但在人民代表大会制度下,一切国家机构都必须对产生它们的人大负责,从而这种负责性是全覆盖的,国家监察机关也必须向人大报告工作,并接受质询、询问,当然这种监督不是个案监督,不是直接插手对案件的办理。

  机构效能原理针对的是设置国家机构必须尊重这个机构的任务和权力属性及权力运行的规律,才能最大效能发挥该机构的宪法功能。它在理论上的根本要求体现在两个方面,第一,尊重权力的属性和规律,以此作为配置和决定权力具体内容及体量的根本标准;第二,提供权力切实有效运行的保障机制。国家监察机构虽然要忠诚于人大,但它的权力属性在于它是一种反腐败、而非简单的进行审判和法律监督的权力,它的运行规律则在于独立性、专业性和初步判断性,从这个意义上说,它还需要尤其处理好如下几个关系:

  现行宪法第62、89条分别规定全国人大批准、审议国家预算和预算执行情况,国务院执行预算编制和执行国家预算。但国家监察机构的财政预算如果由国务院来编制、执行,地方各级监察机构的经费预算如果也由同级政府来编制、执行,则会造成它在财政体制上依附于行政系统,这对于它独立开展反腐败的监督、调查、处置,尤其是针对行政机关工作人员的时候,无疑是非常不利的,党的十八届四中全会决定地方法院、检察院财政由省级统管,正是从司法权作为一种独立行使职权的判断权这样一种司法规律出发,进行的制度改革,那么从权力的判断性、专业性等特征来看,这也是国家监察权的一种规律,因此应该在宪法上类比审计机关明确国家监察机构的垂直领导体制和财政的专门保障机制,以确保其工作效能。同时,我们还要注意到国家监察机构的混合宪制本质,它是党的机关与国家反腐败工作机构的一种融合,党费与国库经费来源与目的都不同,因此有必要在宪法中明确它独立的预算编制和执行体制,直接对同级党委和人大负责。

  国家监察机构有调查的权力,而全国人大常委会也有特别调查权制度。后者是最高国家权力机关的临时的辅助性机构。它的任务在于对特定问题进行调查,弄清事实,向全国人大或常委会报告。调查委员会本身对于所调查的特定问题虽然无权作出决定或处理,但一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。至于它的组织和工作,可由全国人民代表大会或者常委会根据需要做出决定。(26)我们可以看到国家监察机构的调查权与这种调查委员会制度应该是有不同的:第一,国家监察机构的调查权针对的是公权力腐败行为,而全国人大常委会的特别调查则不限于此,但为了实现机关效能,应该做出限缩解释,将涉及公权力腐败行为的调查专属配置给监察机构;第二,调查委员会是临时机构,不具有独立的法律地位,国家监察机构是常设机构,具有独立的法律地位;第三,调查委员会并没有具体法律来明确其组织、权限和程序,国家监察机构则必须通过《国家监察法》来予以具体明确。同样,人大还享有质询询问的权力,这一部分在国家监察机构在宪法上成立后,也应该将人大的相关质询询问职能限缩在非公权力腐败的领域,才能防止职能的叠床架屋,可以通过报告工作等制度来监督国家监察机构本身的行为。

  现行宪法第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”,国家监察机构也享有一定的处置权,从而必然也一定程度分享了审判机关的判断权,但这种判断权只能是初步的,是对公权力主体违纪或涉嫌违法、犯罪的初步判断,其证明标准要低于人民法院甚至检察机关,因此有必要修改宪法明确国家监察机构与人民法院之间互相在工作上独立,不受彼此的非法干涉。

  在宪法上设置国家监察机构之后,如何处理它与法律监督机关的宪法关系是这次改革最核心的问题。因为无论从权力调整还是人事整体转隶来看,对法律监督机关的影响都是最大的。然而,回答这个问题的关键也恰好在于真正回到宪法对法律监督机关性质的定位,回到一种原旨主义的宪法解释立场,看看检察机关在中国宪法实践和宪法原理中的原初含义,也许就能发现它与监察机构在性质上是泾渭分明的:一个是对公权力腐败,包括违法、犯罪和一般道德瑕疵的监督、调查与初步处置,一个是对一切国家机构、社会组织和个人违反法律的监督、审查与起诉。二者有重叠与配合,但区别也很明显。

  从宪法实践来看,新中国从1949年《中央人民政府组织法》到1954年宪法,逐渐明确了检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位,这主要是受到列宁检察制度指导思想的影响,将之设立为专门维护国家法制统一、纠正违反法律行为的国家机关,而不仅仅是针对公权力腐败的行为和公权力行使主体。因此,1954年宪法才会将普通公民也包括在法律监督对象的范围内。(27)

  现行宪法总结历史正反两方面的经验、教训,进一步明确了检察机关法律监督的重点:检察机关对于国家机关和国家工作人员的监督,只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件,至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件,概由党的部门和政府机关去处理。(28)因此学术界很早就有将检察机关职务犯罪侦查权移交监察机关或专门廉政机关的学理讨论。(29)

  从机关效能原理来看,如果不实现腐败预防与惩治监督职权的彻底转移,则必然会在具体实践中造成两种体制的重叠、冲突,造成检察机关进行法律监督的核心目标之游移,也使得国家监察机构没有独立存在之必要,为此赋予国家监察机构独立的职务犯罪侦查权其实是坐实这项宪法制度安排的基本要求。为此,应该通过修改宪法明确国家监察机关享有的调查权的基本内涵和基本程序,以为《国家监察法》的具体设计提供宪法依据。

  在宪法上设置国家监察机构最后还必须遵循制度耦合原理,也就是国家机构在分工的情况下,有效完成共同目标并在这个过程中彼此配合、制约。习总书记在《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中深刻论述了这个原理:“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”(30)国家监察机构也必须与相关国家机构在职权、程序上充分分工配合制约,才能共同实现对宪法的忠诚,完成宪法的制度期待。

  从很多国家(和地区)的反腐败机构的制度设计来看,着眼于财政安排和财务活动的审计权是一项重要的权力,我国台湾地区就明确规定监察院享有审计权。且从各个国家和地区的经验来看,无论是隶属于国会,还是司法机关、行政机关,抑或纯粹的独立机关,审计权在本质上也强调运行的独立性。(31)这与监察机关有类似特点。然而,我国宪法已经将审计权的独立行使立于国务院为代表的行政系统之下,且形成了一个在总理垂直领导下的庞大审计体系,如果再通过修宪将其并入国家监察机构则耗费的公共成本过大,且有与财政监督的更特殊性与独立性,将之放置与监察机构之外反而能形成财政监督的全覆盖(即将监察机构也纳入监督之内)。

  然而,这并非意味着国家监察机构与审计机构的隔膜,相反,这两个机构应该在证据交换、信息通报、案件移送甚至协同办案等方面建立起基本制度,发挥制度合力,同时在这个过程中互相监督。

  国家监察机构分享了司法机关和法律监督机关一部分涉及违法犯罪的调查和处置权,这种分享本身就是一种分工,例如涉及公权力腐败的侦查权就应该移转到监察机构,但这种分工也需要配合,尤其侦察阶段需要公安机关力量的介入,进行初步判断后检察机关对于是否构成犯罪的实质性审查起诉乃至决定提起公诉,都是对监察机构职权行使的配合。更重要的是,不同的部门之间仍然体现了宪法第135条规定的互相制约,这里至少应该在宪法上仿效第37条公民人身自由基本全权利保障的立法技术,做一些更加具体的规定,例如:第一,对于监察机构享有的留置权,是否需要人民法院或人民检察院的批准,以符合宪法对于人身自由条款的规定,值得研究。从体系解释的宪法解释方法来看,不同条款最终要实现规范和价值的融贯,国家监察机构规范的对象不限于中共党员,而是全体行使公权力的公民,由此诸如留置措施已经与宪法第37条的保护范围发生意义关联,不能采取所谓的特别权力关系理论加以豁免,而必须从保障公民基本权利的高度对其进行宪法控制,既然公安机关限制公民人身自由执行逮捕需要经过人民法院或检察机关的批准,那么在本质上同样限制公民人身自由的留置监察手段也应该接受一定程度的司法审查,才能加以执行。第二,由于国家监察权是国家机构、而非党的领导权,因此它还必须接受其他相关基本权利条款的限制,尤其是涉及宪法规定只能由其他国家机构加以限制的基本权利条款,这些规范的效力都必然需要制约国家监察权,这尤其体现在宪法第39条住宅自由和第40条通信秘密与自由。第三十九条规定:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”这里需要进一步解释的是“非法搜查”和“非法侵入”的具体规范内涵,从基本权利的重要性法律保留原理来看,这里的“法”当然是指全国人大及其常委会制定的法律,也就是只有法律才能规定进入公民住宅进行搜查的主体、范围、权限和程序,因此这里需要用到一种很特殊的宪法解释方法,即“符合法律的宪法解释”。其基本含义在于,由于宪法上基本权利限制的条款都遵循法律保留原则,因此立法的过程也就是法律对基本权利限制的条件进行具体化的过程,这造成了通过法律来明确、确定宪法上限制条件内涵与范围的效果。从而,我们可以通过查询具体的立法来反向明确宪法上基本权利限制条件的规范内涵。(32)从这个宪法解释学方法出发,我们可以通过查询《治安管理处罚法》第八十七条得以明确:“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时,人民警察不得少于二人,并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的,人民警察经出示工作证件,可以当场检查,但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”,法律实际上是将此种权力赋予了公安机关,那么此项权力如果国家监察机构要直接行使,就必须取得公安机关的配合。宪法第四十条规定:“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”,由此,该条也对国家监察机关利用相关技术获取腐败证据进行了规范限制,在宪法不做修改或进一步正式解释的情况下,国家监察机关行使该项权力同样需要得到公安机关或检察机关的配合。第三,宪法第125条“被告人有权获得辩护”条款对国家监察权的限制。虽然该条从文义解释来看主要是针对人民法院审理案件的程序,但什么是宪法上的“被告人”,依循前述的“符合法律的宪法解释”之方法,我国《刑事诉讼法》第三十三条明确规定“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人;在侦查期间,只能委托律师作为辩护人。被告人有权随时委托辩护人。”,实际上已经按照宪法的精神将“有权获得辩护”意义上的被告人之内涵扩充到了犯罪嫌疑人,并且在被第一次由侦查机关讯问或采取强制措施之日起就享有这项权利,那么在职务犯罪侦查权整体转隶到国家监察机构之后,这项规范的效力当然也就可以转而直接拘束国家监察权,但鉴于国家监察机关也是党的执纪部门,因此停留在执纪讯问、组织来函询问等阶段,不能将其理解为法律程序上的被告人并又刺激获得辩护人聘请资格,但在对被调查人采取强制措施之后(例如被留置),依照前述解释方案,则应该允许被调查人聘请辩护人,如此才符合宪法的规范精神。第四,检察机关的法律监督职能对国家监察权的制约。检察机关是国家的法律监督机关,这意味着对于国家监察机构是否严格实施《国家监察法》,检察机关也可以进行依法监督,这种监督主要可以体现在三个方面:第一,针对国家监察机构移送的案件要求提起公诉的,国家检察机关可以按照《刑事诉讼法》、《刑法》和《国家监察法》进行审查起诉,这个过程本质上就是对上一个程序进行监督的过程;第二,作为国家法律监督机关,检察机关也应该享有权力按照《国家监察法》对国家监察机构具体的办案程序进行监督,可以通过发出检察建议书等形式来纠正监察程序的违法,这也应该是检察机关享有的权力,应该在《国家监察法》中予以明确,但其根本依据则是宪法对国家检察机关是法律监督机关的规定。第三,根据《中国党内监督条例》第七条的规定:“党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”,由此国家监察机构将来在事实上还将具有一种处理分流和案件筛查功能,由它来决定哪些人构成涉嫌犯罪,哪些人只是依照纪律处理,并且前者应该在目标上设定为极少数。那么,对于这种分流和筛查结论,检察机关也应该有监督的权力,也就是说要防止在实践中出现“选择性执法”、“高高举起、轻轻落下”等避重就轻的现象,甚至出现权力的交易和滥用。对于那些作为违纪处理的案件,检察机关也可以通过接受举报、查阅案卷、主动函询等方式来进行有效监督。因此,宪法第135条需要进行修改,但并无改变其立宪主义的根本立场,这个立场就是要形成对国家监察权的有效配合和充分制约,这应该是对《国家监察法》进行合宪性控制的根本要求之一。

  ①代表性作品如马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,载《国家行政学院学报》2017年第1期,第15-22页;陈光中:《关于我国监察体制改革的几点看法》,载《环球法律评论》2017年第2期,第115-117页。

  ②代表性作品如秦前红:《我国监察体系的宪制思考》,载《中国法律评论》2017年第1期,第176-182页;韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期,第11-12页。

  ⑤我国台湾地区的监察院制度也存在这种不对等,例如监察院行使弹劾权后将案件移送公务员惩戒委员会处理就遭到学者批评。因为弹劾是宪法制度,是宪法责任的追究,而公务员惩戒则是行政法的制度设计,不应将两种位阶完全不同的责任和责任方式连接为一个制度整体。参见吴庚、陈淳文:《宪法理论与政治体制》,三民书局2014年版,第596页。

  ⑥田家英:“在宪法草案座谈会上的解答报告摘要”(1954年6月8日),引自韩大元编著:《1954年宪法与新中国宪政》(第二版),武汉大学出版社2008年版,第81页。

  ⑦《决定》明确“监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。

  ⑧《决定》明确“监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”。

  (11)中国古代这套监察体系的历史脉络发展详参陈顾远:《中国法制史概要》,商务印书馆2011年版,第125页及以下;上述历史及观点也可见吴庚、陈淳文:《宪法理论与政治体制》,三民书局2014年版,第584页及以下。

  (13)吴庚、陈淳文:《宪法理论与政治体制》,三民书局2014年版,第592页-第593页。

  (14)吴庚、陈淳文:《宪法理论与政治体制》,三民书局2014年版,第590页;李惠宗:《宪法要义》,元照出版社2012年版,第641页。

  (15)【法】阿兰.佩雷菲特:《官僚主义的弊害》,孟鞠如等译,东方出版社2014年版,第663页。

  (16)【日】美浓部达吉:《议会制度论》,邹敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第319页。

  (17)【日】美浓部达吉:《议会制度论》,邹敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第320页及以下。

  (20)这是凯尔森的问题意识。他在批评客观主义国家观的时候指出,不能仅仅从事实、社会和经验的维度认识国家,因为事实的状态带有偶然性,无法解决另一个事实与之相联系的必然连续性问题,例如老君主去世,为什么新君主能产生权力的继承性,这两个事实只有靠王位继承的法律才能获得效力上的联系。

  (22)彭真:《关于宪法修改草案的说明》,载《彭线)习:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲线-1982年),人民出版社1994年版,第299页。

  (26)许崇德:《许崇德全集》(第九卷),中国民主法制出版社2009年版,第3286-8287页。

  (27)王桂五:《人民检察制度概论》,法律出版社1982年版,第15页。

  (28)彭真:《关于七个法律草案的说明》,载《彭线)例如《依法治国与廉政建设研讨会纪要》,载《法学研究》1998年第4期,第15页;徐显明:《司法改革二十题》,载《法学》1999年第9期,第4-8页。

  (30)习:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲线)吴庚、陈淳文:《宪法理论与政治体制》,三民书局2014年版,第607页。

  (32)具体的理论介绍可以详细参见吴庚:《政法理论与法学方法》,中国人民大学出版社2007年版,第222页及以下。


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